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Francisco Moza asegura en el Congreso que la prioridad en reducir el consumo de alcohol en menores tiene su origen en una de las principales carencias de la Estrategia Nacional Sobre Drogas 2000-2008

Francisco Moza Zapatero aseguró que "algunas de las acciones que ha marcado el Plan de Acción 2009-2012 se derivan fundamentalmente de los resultados de la evaluación" de la Estrategia anterior. Y añadió que existen buenos ejemplos como la acción 17 -impulsar el desarrollo e intervenciones de sensibilización en sectores de la sociedad sobre las consecuencias del consumo de alcohol y drogas, especialmente en edad tempranas-; la acción 19 -potenciar la implicación de los profesionales sanitarios en la sensibilización y en la prevención de los daños ocasionados por los consumos tempranos de alcohol y drogas-; o la acción 20 -promover las iniciativas en espacios de ocio, así como de formación de profesionales del sector para evitar el consumo de alcohol y otras drogas menores. Y añadió, "Como ven, la reducción del alcohol en menores, va a ser, precisamente por ser una carencia principal, uno de los objetivos prioritarios en las cuestiones que tienen que ver con los presupuestos que nos vamos a marcar tanto en la propia estrategia, como en el propio plan de acción, y en el que tenemos que seguir trabajando".

Reproducimos a continuación la comparecencia completa del Secretario General de Política Social y Consumo en lo referente a la presentación de resultados de la Evaluación de la Estrategia Nacional Sobre Drogas 2000-2008, ante la Comisión Mixta Congreso Senado para el estudio del Problema de las Drogas:

En cuanto a la evaluación que, como digo, está muy relacionada con lo que acabo de comentar, me gustaría remarcar que es un trabajo absolutamente innovador. No hay muchas comparativas europeas. Es más, en algunas reuniones sobre política de drogas en la Presidencia española lo hemos expuesto y ha sido bastante aplaudido en cuanto a la innovación de la metodología y en cuanto al rigor que supone la evaluación continua de las políticas públicas. Y una de las cuestiones que se introduce aquí de manera significativa es esa evaluación continua y esa posibilidad de ir revisando de manera intermedia, es decir, no solo al inicio y al fin, cuáles son los resultados conseguidos y marcados para la propia estrategia.

Mi propósito con esta intervención es explicarles los objetivos a que responde el trabajo realizado, el proceso de elaboración y las conclusiones que hemos obtenido en la evaluación 2000-2008. En noviembre de 2007 la delegación sometió a la Comisión Interautonómica, como no podía ser de otra manera puesto que esto es un trabajo conjunto, la necesidad de evaluar la estrategia, cuya vigencia finalizaría en 2008. Para realizar esta evaluación se acordó entonces contar con la colaboración de la Universidad Autónoma de Madrid, en concreto con el profesor Fernando Rodríguez Artalejo, catedrático de Salud Pública, como ustedes bien conocen, además de la Delegación del Plan Nacional sobre Drogas y la participación de una parte sustancial de los técnicos de los propios planes autonómicos sobre drogas.

La conferencia sectorial examinó y aprobó el documento final el día 18 de febrero pasado. De ahí que haya destacado su relevancia y su valor como referente metodológico, que seguramente luego será aplicado por el resto de comunidades autónomas para evaluar también los planes autonómicos. La estrategia 2000-2008 contenía un mandato para que fuera sometida a evaluación y señalaba dos momentos temporales: el horizonte intermedio de 2003 y el final al término de 2008. En el año 2004 la delegación evaluó la estrategia en su horizonte intermedio y este informe sirvió de base para la elaboración del segundo Plan de acción de la estrategia anterior 2005-2009, que pretendía poder localizar las desviaciones con respecto a los objetivos iniciales que se pudieran haber producido y corregirlos con actuaciones nuevas dentro del propio plan. Esta experiencia afianzó, tanto en la Delegación del Gobierno como entre los miembros de la Comisión Interautonómica, el convencimiento de la bondad de lo que es un ejercicio de responsabilidad, como es el de la evaluación continua de las políticas que realizamos.

Como les decía, la evaluación final de la estrategia, cuyo contenido les voy a explicar, se presenta no solo como una aplicación sistemática de los métodos de investigación a la valoración de las intervenciones en las políticas públicas, sino como el elemento que consideramos decisivo para ver en qué cosas nos hemos equivocado, en cuáles tenemos que mejorar y qué líneas de actuación tenemos que desarrollar a futuro. Obviamente, la utilidad de la evaluación es producir información de calidad para orientar nuevos procesos de decisión atendiendo a los éxitos y fracasos pasados. Desde este punto de vista, la evaluación se convierte en un recurso fundamental para detectar los problemas de eficacia, en cuanto a la evaluación del impacto que hemos tenido; de eficiencia, en cuanto a la evaluación del rendimiento respecto de los recursos de que disponíamos; y de gestión del problema, en cuanto a la evaluación de su implantación y qué distintas cuestiones en ese desarrollo más procedimental hemos tenido. La justificación última de la evaluación es, pues, un ejercicio de responsabilidad política y de búsqueda de lo que se ha denominado la eficacia democrática. Debo señalar también que no existían precedentes relevantes en la Unión Europea de una evaluación como esta, según hemos podido observar tanto en el estudio de las referencias europeas que se hizo por parte de la Universidad Autónoma como luego en las reuniones que hemos mantenido con los socios europeos.

Cuando comenzamos a trabajar en la evaluación de la Estrategia Nacional sobre Drogas 2000-2009 planteamos un interesante sistema metodológico en el que, además de trabajar coordinadamente con los expertos, pretendíamos hacer comprensible el resultado final de la investigación para la sociedad, es decir, pretendíamos respetar el rigor científico y que los resultados y compromisos fueran entendibles y legibles por cualquier persona que se pudiera acercar a observarlos.

Por consiguiente, asumimos el cometido por dos razones: en primer lugar, porque en la propia estrategia se decía que se debería evaluar y, en segundo lugar, porque estábamos convencidos de que esa evaluación nos va a hacer mejorar. En este sentido, como decía, hemos realizado la evaluación intermedia de 2004, en la que se ha tenido en cuenta la evaluación, como un grupo de trabajo con las comunidades autónomas y la Delegación del Gobierno que dio sus frutos en la conferencia sectorial de 18 de febrero, donde presentamos la evaluación final de la propia estrategia.

En definitiva, nuestro objetivo es responder básicamente a dos preguntas clave. En primer lugar, hemos conseguido los objetivos que nos hemos marcado y, en segundo lugar, sabemos cuáles son las razones que nos han hecho progresar adecuadamente en algunas, completar los objetivos en algunas otras, y en otros casos hemos seguido trabajando de manera significativa porque no hemos avanzado todo lo que queríamos. En ese sentido queríamos que la evaluación fuera participativa, rigurosa e innovadora metodológicamente, y para ello se formó un grupo de trabajo en el que participaron técnicos designados por los planes autonómicos que han seguido todo el proceso debatiendo las cuestiones, realizando aportaciones y avalando las conclusiones obtenidas. Solicitamos, además, la colaboración de los centros directivos, de departamentos y de otros organismos de la Administración General del Estado, así como de otras entidades, como pueden ser los colegios profesionales, las sociedades científicas, la FEMP o algunas otras que habían desempeñado un papel fundamental en el desarrollo de la nueva estrategia. Y por supuesto trabajamos, como es habitual, en estrecho contacto con el Ministerio del Interior aunque el ámbito de la evaluación se centraba básicamente en la reducción de demanda, pero nos parecía un ejercicio interesante que el departamento que tiene la responsabilidad fundamental en la lucha contra la oferta también conociera cuáles son las cuestiones básicas en lo relativo a la demanda.

También contamos, obviamente, con el movimiento asociativo. Tenemos la gran suerte de contar con un movimiento asociativo en el ámbito de drogas absolutamente maduro y fundamental en la lucha contra la prevención, el tratamiento y la investigación de todo lo que tiene que ver con la problemática de drogas en nuestro país. Al menos treinta y siete ONG del sector de las drogodependencias nos hicieron llegar sus opiniones y participaron activamente en la evaluación del plan. A partir de aquí comenzamos a desarrollar la propuesta metodológica que queríamos que fuese útil e innovadora. Partimos de los indicadores que se recogían en el anexo de la estrategia 2000-2008 y los reclasificamos en indicadores de proceso, de producto y de resultados.

Cada una de las cuestiones de los indicadores que teníamos las fuimos reclasificando en función de su importancia, de su trascendencia y de su contenido metodológico.

Identificamos los indicadores objetivamente verificables que se incluían en el anexo de la estrategia, estableciendo para cada uno de ellos la fuente de información contrastada y contrastable disponible en el Estado, en las comunidades autónomas y en las ciudades autónomas, y a continuación establecimos la relevancia de los indicadores, porque para los objetivos finales no tienen la misma importancia unos y otros indicadores. Por ello distinguimos esos indicadores en cuanto a su importancia -media, alta o baja- en función de la que tenían para la consecución de los resultados finales.

La formulación de relevancia obedece a criterios de percepción sobre aspectos del proceso de implementación de la estrategia y a su impacto social, es decir, que apunta también a la introducción de indicadores cualitativos y no solo cuantitativos. El establecimiento de la relevancia se hizo, además, por consenso dentro de ese grupo de trabajo del que hablaba con anterioridad.

Los ámbitos de intervención son básicamente tres: el ámbito de la prevención, y aquí nos centramos mucho en la prevención en el ámbito escolar, en el comunitario y en el poblacional, además de contemplar otras áreas de prevención fundamental; el ámbito de la asistencia e inserción social, teniendo en cuenta todo lo que tiene que ver con la reinserción de personas que han tenido o tienen situación de drogodependencia; el ámbito comunitario; el ámbito jurídico-penal; el ámbito sociolaboral; y por último, el ámbito de la reducción de daños.

Como ustedes saben, España es uno de los países que más ha apostado y apuesta por la reducción de daños y que ha demostrado además que es un ámbito fundamental para el tratamiento de la drogadicción. En este ámbito de la reducción de daños tenemos el área comunitaria y el de prevención de enfermedades asociadas al consumo. Además considero importante resaltar el área transversal de calidad de la implantación de las políticas públicas que se introdujo en esta evaluación.

Las principales innovaciones metodológicas que hemos introducido: se realizó una propuesta de evaluación, incluida una de calidad, que permite concentrar las intervenciones futuras según la naturaleza de la intervención a quien va dirigida. Este trabajo metodológico nos ha permitido ya avanzar en la propia ejecución y delimitación de la nueva estrategia para posteriormente poder ser evaluado de acuerdo a estos criterios previos marcados.

En segundo lugar, se realizó una propuesta de indicadores permanentes, que, como decía, también han sido incluidos en la Estrategia Nacional sobre Drogas 2009-2016 y en el plan de acción.

En tercer lugar, se clasificó la información sobre calidad de la misma en indicadores objetivamente verificables y no objetivamente verificables.

En cuarto lugar, además, inicia el camino de un análisis funcional que permite interpretar las razones por las que se logran los objetivos.

En quinto lugar, también permite ver los resultados finales y analizar la evolución de los objetivos desde el año 2000 hasta ahora, pero basándonos también en objetivos intermedios.

En sexto lugar, y como decía, queríamos que esta evaluación fuera comprensible no solo para los expertos, sino para cualquier persona que se pueda acercar al documento, y el documento es muy visual y comprensible para cualquiera que esté interesado. Y finalmente incluye un componente de evaluación de impacto, como no podía ser de otra manera.

Señorías, me gustaría mostrarles en pantalla, y a modo de ejemplo, algunas de las fichas que son parte de la propia evaluación, donde, como ven, se recogen los aspectos que se miden en los objetivos concretos que se habían marcado y el promedio de cumplimiento objetivo de todos los indicadores y programas de los que hemos hablado, como es en este caso, por ejemplo, la reducción de daños y el programa de intercambio de jeringuillas, de sobredosis, de metadona o programa de sexo más seguro, en el cual se refleja también cuál ha sido la evolución intermedia en el año 2004 y en el 2008 y la valoración del grado de logro de ese objetivo que se había marcado, que en este caso es que, en el año 2008, el 50% de las zonas de salud deberán incluir en sus carteras servicios de desarrollo de programas de reducción de daño.

Como ustedes ven, se marca en un solo pantallazo cuáles son los datos fundamentales de este objetivo, lo que se ha conseguido y lo que no.

Además se ha intentado plasmar estos objetivos con un sistema de semáforos, poniendo los tres temas fundamentales de los que les hablaba, y atribuyendo el color verde cuando se ha logrado el objetivo; el amarillo, cuando ha mejorado la situación con respecto a la anterior y se ha experimentado una evolución positiva, y el rojo, cuando se necesita mejorar con respecto a lo que se venía realizando.

La segunda columna clasifica los objetivos entre proceso, resultado y producto. Y finalmente, en la relevancia, se introducen criterios sobre si ha sido alta, baja o media la importancia de estas cuestiones para la consecución de los objetivos desarrollados. Pero este proyecto es, como digo, un pantallazo de ejemplo. Obviamente luego les pasaré la evaluación.

En cualquier caso, cuarenta son los objetivos conseguidos de los que conforman todo el plan, lo que representa un 53% del total; veintitrés son los objetivos que han evolucionado favorablemente, lo que representa un 30% del total, y necesitamos mejorar en trece objetivos, que representan un 17% de los setenta y seis objetivos que son en total. Al final hemos visto con las comunidades autónomas que aproximadamente en el 83% de los objetivos se ha mejorado de manera sustancial, pero que hay diecisiete en los que necesitamos seguir implementando medidas de manera determinante.

Obviamente las situaciones cambiantes de consumo de las drogas han influido también en que parte de los objetivos hayan cambiado durante estos ocho años en cuanto al propio patrón de consumo, aunque ya les avanzo -luego lo detallaré un poco más-, que muchos de los objetivos que necesitan mejorar -aquellos en que la evolución ha sido más leve- tienen que ver con el consumo de alcohol.

En cuanto a los objetivos logrados por cada una de las áreas de intervención, en la estrategia de los semáforos que poníamos antes aparecen solo los verdes, no los amarillos ni los rojos; por tanto, están solo los conseguidos objetivamente. En prevención hemos conseguido un 46% de los objetivos -todos ellos se incrementarían en un 20% o 25% si sumáramos los que han tenido avances significativos-; en asistencia e inserción social hemos mejorado casi un 50% y en reducción de daños, un 72%. Aproximadamente el 53% de los objetivos que nos habíamos marcado están totalmente conseguidos, que, como decía, se incrementan en un 30% si sumamos los que han evolucionado de manera favorable.

El área de mayor logro es el de la reducción de daños, con un 72% de los objetivos alcanzados. Además, un alto porcentaje de los objetivos logrados son de relevancia alta, especialmente en el caso del área de reducción de daños. El cien por cien de los objetivos de relevancia alta han sido conseguidos; tanto en prevención como en asistencia e inserción social hemos conseguido el 50% de los objetivos de manera completa. En cualquier caso, y como les decía, los objetivos de producto y de proceso son los que han tenido resultados más favorables, y en los objetivos de resultado hemos conseguido un 42%.

En el área de prevención, los principales logros están en los objetivos de resultado sobre el consumo de drogas, a excepción del consumo de alcohol.

El consumo de la mayor parte de las drogas ha disminuido de manera sustancial, así como su percepción de riesgo. El déficit fundamental, como ya veíamos en las encuestas que nos habían marcado los procesos, está en la prevención de alcohol.

También la información sobre las drogas y la percepción del riesgo, así como el trabajo con sectores como el laboral y los medios de comunicación han evolucionado muy favorablemente, y se han conseguido la mayor parte de estos objetivos.

La evaluación señala en el área de prevención los siguientes aspectos a mejorar: reducir el consumo de alcohol en menores de edad; aumentar la participación de la atención primaria en salud e incrementar la formación de los profesionales de los medios de comunicación y la contribución de estos a la sensibilidad social sobre el tema de las drogas. En lo que han insistido de manera muy sustantiva sobre todo las organizaciones no gubernamentales de nuestro país y las comunidades autónomas es en la necesidad de incluir a los medios de comunicación en esa formación sobre todo lo que tiene que ver con el consumo de alcohol y la imagen que se da del consumo de drogas en general en los distintos medios.

En cuanto al área de asistencia e inserción social, los principales logros se encuentran en el desarrollo de la red asistencial, que ofrece una amplia variedad de recursos y servicios y se ha adaptado satisfactoriamente a los cambios.

Por lo que se refiere a la evolución, en el periodo 2000-2008 los indicadores nos marcan una buena evolución. No obstante, también hay aspectos en los que debemos mejorar, fundamentalmente en la detección e intervención precoz, en la actuación coordinada y sinérgica en el sistema jurídico y penal y en el control de calidad de la red asistencial. Por último, también precisa mejora la inserción social de las personas drogodependientes en los casos más problemáticos -población con problemas jurídicos y penales-.

Los objetivos de reducción de daños en la Estrategia Nacional sobre Drogas 2000-2008 estaban centrados en los heroinómanos, pero muy poco en los riesgos y en los daños de los actuales patrones de consumo. Esto, como les decía antes, marca bastante cuál ha sido la evolución de los objetivos, porque los patrones de consumo han variado sustancialmente desde el año 2000 hasta la actualidad -el policonsumo que se da ahora no es el que existía en el año 2000, o al menos no tenía la misma intensidad-, con lo cual muchos de los objetivos que se marcaban en el año 2000 para reducir ese daño no son los mismos que sirven en el año 2008 -otros sí, obviamente-.

En cuanto a los principales logros, como les decía, casi un 83% del total de los objetivos o se han conseguido o se han mejorado sustancialmente.

En cualquier caso, sí hay un ámbito en el que se ha mejorado de manera más importante, que es todo lo que tiene que ver con los programas de reducción de daños, que han tenido además una buena evolución del año 2000 al año 2008. También ha tenido una buena evolución el consumo de la mayor parte de las sustancias -especialmente ha habido una disminución sustancial del año 2003-2004 hasta la actualidad en prácticamente todas las sustancias-, aunque sí es cierto que el consumo de alcohol sigue siendo uno de los elementos preocupantes, porque aunque no ha aumentado, sobre todo en la última encuesta, la realidad es que tampoco ha disminuido en la cuantía que pretendíamos y se han seguido incrementando las borracheras según muchas de las encuestas.

Necesitamos mejorar, obviamente, la implicación de sectores externos a la red de drogas en programas de reducción de daños, especialmente el farmacéutico y el jurídico-penal. Es necesario revisar tanto a la población destinataria de los programas de reducción de daños como sus propios objetivos.

Hay que señalar que existe un alto conocimiento de la propia evaluación y de la propia estrategia -que es una de las cosas que nos preocupaban- en cuanto a los objetivos de impacto por parte de las personas que trabajan en el día a día con la estrategia, o de las que dependen de su trabajo diario los objetivos de la estrategia. ¿Cuántas de esas personas conocen la propia estrategia, los objetivos y los resultados que esta tiene? Hay un alto porcentaje de conocimiento de la misma y de influencia tanto en el sector de las drogas como en el que tienen competencias indirectas en la materia, aunque se observan déficits en la formulación de los objetivos e indicadores y en su coherencia interna.

Por último, hay que destacar que se reclama una mayor difusión de estas políticas, sobre todo fuera del sector; como les decía, los medios de comunicación ha sido una de las cuestiones en las que más se ha trabajado.

Su señoría nos hacía la siguiente pregunta: ¿este esfuerzo ha valido la pena, esta evaluación; todo lo que se ha llevado a cabo ha merecido la pena? Desde mi punto de vista básicamente sí, porque eso nos ha permitido armar el plan de acción y la estrategia, que entró en vigor a partir del año 2009: gran parte de estas carencias se han recogido en la nueva estrategia, gran parte de los cambios en el consumo se han recogido en la nueva estrategia. Es cierto que el 83% de los objetivos o se han conseguido, o han evolucionado favorablemente, pero también nos ha mostrado la estrategia que los patrones de consumo y la metodología de consumo ha cambiado sustancialmente y que la forma de actuar tiene que ser diferente. La estrategia del año 2000 no nos hubiera servido para el año 2009 porque los patrones y los consumos han cambiado, con lo cual la nueva estrategia, en colaboración con las comunidades autónomas, con las ONG y con los expertos, nos ha marcado un nuevo camino, y para eso la evaluación de la propia estrategia ha sido un elemento absolutamente fundamental.

Permitanme que les señale algunas de las acciones que ha marcado el Plan de Acción 2009-2012 y que se derivan fundamentalmente de los resultados de la evaluación de esta estrategia. Existen buenos ejemplos como la acción 17 -impulsar el desarrollo e intervenciones de sensibilización en sectores de la sociedad sobre las consecuencias del consumo de alcohol y drogas, especialmente en edad tempranas-; la acción 19 -potenciar la implicación de los profesionales sanitarios en la sensibilización y en la prevención de los daños ocasionados por los consumos tempranos de alcohol y drogas-; o la acción 20 -promover las iniciativas en espacios de ocio, así como de formación de profesionales del sector para evitar el consumo de alcohol y otras drogas menores.

Como ven, la reducción del alcohol en menores, va a ser, precisamente por ser una carencia principal, uno de los objetivos prioritarios en las cuestiones que tienen que ver con los presupuestos que nos vamos a marcar tanto en la propia estrategia, como en el propio plan de acción, y en el que tenemos que seguir trabajando.

Obviamente, este ejercicio de evaluación nos dice que hemos hecho bien algunas de las cosas que otras tenemos que mejorarlas; nos dice que de cada 100, en un 83% o bien se han completado sus objetivos, o bien se ha evolucionado muy favorablemente. Pero también nos dice que muchos de los objetivos que se marcaron en el año 2000 no son los mismos que los del año 2009. Por tanto, como ustedes han podido observar, la nueva estrategia ha cambiado sustancialmente los objetivos, porque sencillamente en el año 2010 no eran las mismas las necesidades en nuestro país para mejorar la situación de las personas en riesgo de drogadicción o para prevenir el consumo de drogas que en el año 2000.

Precisamente por eso yo creo que es importante señalar que el trabajo realizado por parte de todos, por parte de sus señorías, por supuesto, por parte del Plan Nacional sobre Drogas, de las distintas administraciones, locales y autonómicas, de los distintos departamentos ha sido un trabajo positivo; ha sido un trabajo que, sin lugar a dudas, ha mejorado la situación de nuestro país en todo lo que tiene que ver con los problemas de las drogas. Pero también es absolutamente cierto que hay aspectos fundamentales en los que tenemos que seguir avanzando. Esa nota que nos pone esta evaluación nos dice que, a pesar de que hemos avanzado de manera significativa, tenemos que seguir haciéndolo y de manera coordinada -como decía antes, con las comunidades autónomas, con las ONG, con sus señorías, con los medios de comunicación, con las asociaciones de padres, con los propios menores- porque es la única forma de poder seguir manteniendo ese esfuerzo que durante los últimos veinticinco años -como decía al inicio- hemos realizado de coherencia continua del Plan Nacional sobre Drogas y de las políticas de drogas en nuestro país, lo cual, unido a la coordinación, es el mayor tesoro que tenemos en la política de drogas. Ese consenso y esa coordinación continua son los que nos llevan a conseguir objetivos razonablemente buenos a lo largo del tiempo y a reducir el consumo de sustancias en los últimos años de manera significativa.

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